Ανδρέας Χρίστου*
Μεσούσης της προεκλογικής περιόδου, ο δημόσιος λόγος αποκτά συνήθως μίαν αξιοσημείωτη ευχέρεια στη χρήση σύνθετων θεσμικών όρων. Ένας εξ αυτών είναι και η λεγόμενη «Συνταγματική αναθεώρηση». Η επίκλησή της αντικρίζεται συχνά ως ένδειξη πολιτικής τόλμης, ανανέωσης ή/και μεταρρυθμιστικού οράματος. Μόνο που στην Κυπριακή έννομη τάξη το ζήτημα, δεν είναι ούτε απλό και κυρίως όχι τόσο επιδερμικό.
Η καταρχήν δυσχέρεια/δυσκαμψία αποτυπώνεται πρωτίστως στο ίδιο το Σύνταγμα, δηλαδή στο Άρθρο 182. Η διάταξη τούτη, είναι καταγωγικής σημασίας, αποτελεί μηχανισμό αυτοπροστασίας του ίδιου του Συντάγματος. Με αυτήν τη διάταξη, τα Άρθρα του Συντάγματος διακρίνονται σε θεμελιώδη και μη θεμελιώδη (όπως διανθίζει το παράρτημα ΙΙΙ του Συντάγματος). Τα Άρθρα που ανήκουν στην πρώτη κατηγορία, ήτοι τα θεμελιώδη δεν υπόκεινται σε τροποποίηση – υπήρξε εξαίρεση, η οποία θα επεξηγηθεί πιο κάτω- ενώ τα μη θεμελιώδη, μπορούν να τροποποιηθούν μόνο υπό τις αυστηρές προϋποθέσεις που το ίδιο το Σύνταγμα ορίζει, δηλαδή με ειδική πλειοψηφία (βλέπε Άρθρο 182 (3)).
Έχοντας αυτά κατά νουν, καθίσταται σαφές ότι η εύηχη πολιτική επίκληση μερικής ή ολικής «Συνταγματικής αναθεώρησης» δεν είναι εφικτή με το παρόν Συνταγματικό πλαίσιο. Επομένως, εν Κύπρω δεν υπάρχει γενική και ανοικτή αναθεωρητική εξουσία. Υπάρχει, περιορισμένη και αυστηρά ελεγχόμενη δυνατότητα τροποποίησης μη θεμελιωδών Άρθρων.
Εδώ ακριβώς πρέπει να γίνει η κρίσιμη και στοιχειώδης διάκριση που ο δημόσιος λόγος, διατυμπανίζει συνεχώς μια τέτοια αναθεώρηση και ούτε καν τροποποίηση. Άλλο είναι η Συνταγματική τροποποίηση και άλλο η Συνταγματική αναθεώρηση. Η πρώτη αναφέρεται σε ειδική μεταβολή συγκεκριμένων διατάξεων, υπό το φως που το ίδιο το κείμενο προβλέπει. Η δεύτερη, με την τεχνική και θεσμικά ακριβή της σημασία, παραπέμπει σε πολύ ευρύτερη δευτερογενή συντακτική εξουσία, ήτοι σε οργανωμένη και κανονιστικά προβλεπόμενη δυνατότητα συνολικότερης αναδόμησης του Συνταγματικού κειμένου. Το Κυπριακό Σύνταγμα δεν ανήκει σε αυτή την κατηγορία.
Η κατάσταση περιπλέκεται, αλλά δεν ανατρέπεται, από το περίφημο Δίκαιο της Ανάγκης. Είναι αναντίλεκτο ότι μετά το 1963 και τα 13 σημεία του Αρχ. Μακάριου του Γ΄, η δικοινοτική Συνταγματική δομή έπασχε και ως εκ τούτου, δεν μπορούσε πλέον να λειτουργήσει εύρυθμα. Η αποχώρηση των Τουρκοκυπρίων από τα κρατικά όργανα, η αδυναμία συγκρότησης των οργάνων της νομοθετικής, εκτελεστικής και δικαστικής εξουσίας σύμφωνα με το γράμμα του Συντάγματος και η ανάγκη αποτροπής της κρατικής παράλυσης, οδήγησαν στη νομολογιακή εισαγωγή του Δικαίου της Ανάγκης. Η αφετηρία ήτο, ασφαλώς, η Attorney-General of the Republic v Mustafa Ibrahim, η σημαντικότερη απόφαση της Κυπριακής έννομης τάξης, με αφορμή τον περί Απονομής της Δικαιοσύνης Νόμο 33/1964, ο οποίος ενοποίησε το Ανώτατο Συνταγματικό Δικαστήριο και το Ανώτατο Δικαστήριο σε ένα, νέο, νομοθετικό Ανώτατο Δικαστήριο.
Η Ibrahim είναι κεφαλαιώδους και μείζονος σημασίας. Όχι όμως για τους λόγους που συχνά της αποδίδονται δημόσια. Η ως άνω νομολογία, έθεσε αυστηρότατα κριτήρια. Για την εφαρμογή του Δικαίου της Ανάγκης απαιτούνται σωρευτικά τα εξής στοιχεία: (α) επιτακτική και αναπόφευκτη ανάγκη, (β) απουσία εναλλακτικής θεραπείας, (γ) αναλογικότητα των μέτρων, (δ) προσωρινός χαρακτήρας και (ε) δυνατότητα αυστηρού δικαστικού ελέγχου. Πρόκειται, εν ολίγοις, για ένα εξαιρετικό δίκαιο θεσμικής αυτοσυντήρησης, όχι για ένα υποκατάστατο συντακτικής εξουσίας. Αυτό είναι κρίσιμο, διότι ακριβώς εδώ εντοπίζεται η συστηματική πλάνη των προεκλογικών υποσχέσεων. Επιχειρείται να αντληθεί από το Δίκαιο της Ανάγκης μια κανονικότητα αναθεωρητικής ευχέρειας.
Δεν πρέπει, συναφώς, να λησμονείται η πορεία της νομολογίας ως προς τις ίδιες τις τροποποιήσεις. Η πρώιμη στάση του Ανωτάτου ήταν σαφώς επιφυλακτική και συσταλτική. Στην Αναφορά 12/85, Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν Βουλής των Αντιπροσώπων, το Δικαστήριο έκρινε ότι ο επίδικος νόμος δεν μπορούσε να θεωρηθεί σύμφωνος με το Σύνταγμα, ενώ απέρριψε την προσπάθεια να θεμελιωθεί στο Δίκαιο της Ανάγκης η αναγνώριση δικαιώματος ψήφου από το δέκατο όγδοο έτος. Αντίστοιχα, στην Αναφορά 1/86, Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν Βουλής των Αντιπροσώπων, η κρίση του Δικαστηρίου υπήρξε ακόμη αυστηρότερη. Το Ανώτατο επισήμανε ότι ο μεγαλύτερος κίνδυνος για την Κυπριακή Δημοκρατία δεν είναι η αδυναμία «εκσυγχρονισμού» του Συντάγματος, αλλά η επιβολή κατά της νομικής και φυσικής της ύπαρξης, και ότι η ισχυρότερη απάντηση σε αυτόν τον κίνδυνο είναι η αυστηρή τήρηση του ίδιου του Συντάγματος.
Το πιο συχνά επικαλούμενο νομολογιακό σημείο αναφοράς είναι σαφώς η Κουλουντής Γιαννάκης κ.ά. ν Βουλής των Αντιπροσώπων κ.ά. Η μειοψηφία, ακολουθώντας σαφώς αυστηρότερη γραμμή, υποστήριξε ότι οι τροποποιήσεις δεν μπορούν να αντλήσουν νομιμοποίηση από το Δίκαιο της Ανάγκης και ότι η Αναφορά 1/86 απέκλειε μια τέτοια προοπτική. Η ύπαρξη αυτής της μειοψηφίας ενίσχυε έτι περισσότερο την θέση ότι ενυπήρχε δυσπιστία απέναντι στη διεύρυνση της τροποποιητικής λειτουργίας.
Κειμένως ενδιαφέρει, το basic structure doctrine. Όπως αντικρίζεται στην Εκλογική Αίτηση 1/2019, Ανδρέας Μιχαηλίδης κ.ά. ν Γενικού Εφόρου Εκλογών κ.ά., το Δικαστήριο διατύπωσε την άποψη ότι οι Συνταγματικές τροποποιήσεις πρέπει να υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο και με αναφορά στην προστασία των θεμελιωδών δομών του Δημοκρατικού πολιτεύματος.
Η θεωρία αυτή αναφέρθηκε από το Ανώτατο Δικαστήριο της Ινδίας, η οποία ειρήσθω εν παρόδω είναι μέλος της κοινοπολιτείας, στην υπόθεση Kesavananda Bharati v State of Kerala AIR, όπου διατυπώθηκε η θέση ότι ακόμη και όταν το Κοινοβούλιο διαθέτει εξουσία τροποποίησης του Συντάγματος, δεν μπορεί να την ασκήσει κατά τρόπο που να εκθεμελιώνει ή/και υπονομεύει την ίδια τη βασική δομή του.
Εάν η μεταβολή μη θεμελιώδους διάταξης θίγει τη βασική συνταγματική δομή ή τις θεμελιώδεις αρχές επί των οποίων ερείδεται το πολίτευμα, τότε η τροποποίηση παύει να είναι Συνταγματικά ανεκτή και άρα είναι δυσχαλιναγώγητη. Η προβληματική, επομένως, δεν εξαντλείται στον τυπικό χαρακτηρισμό μιας διάταξης ως θεμελιώδους ή μη θεμελιώδους. Μετατοπίζεται σε βαθύτερο και αυστηρότερο πεδίο, ήτοι στο κατά πόσον η μεταβολή μεταβάλει εμφανώς και πρόδηλα την ίδια τη δομή του Συντάγματος.
Παρά το γεγονός ότι μέχρι σήμερα έχουν καταγραφεί είκοσι δύο (22) τροποποιήσεις του Συντάγματος επί μη θεμελιωδών άρθρων, η Πέμπτη Τροποποίηση, η οποία εισήγαγε το Άρθρο 1Α, παραμένει αμφιλεγόμενη. Είναι η θέση του υποφαινόμενου ότι η εν λόγω τροποποίηση δύναται να αμφισβητηθεί, ως προς τη Συνταγματική της αρμονία, καθώς φαίνεται να συγκρούεται ευθέως με το ίδιο το Άρθρο 182, αφού, όπως σημείωσε ο υποφαινόμενος, τα θεμελιώδη Άρθρα – επί του προκειμένου το Άρθρο 1 δεν υπόκεινται σε τροποποίηση- , υπάρχει δηλαδή αντίφαση στο ίδιο το αντικείμενο (contradictio in adjecto). Ενώ η πολιτική σκοπιμότητα της εναρμόνισης με το Ευρωπαϊκό Δίκαιο ήταν δεδομένη, η μεθοδολογία της εισαγωγής του 1Α, το οποίο ουσιαστικά υπερφαλαγγίζει τη συνολική δομή του κειμένου εγείρει σοβαρά ερωτήματα.
Η προεκλογική ρητορική περί «συνταγματικής αναθεώρησης» καθίσταται όχι απλώς νομικά αδέξια/αδόκιμη, αλλά θεσμικά άτακτη. Διότι εξοβελίζει από την εξίσωση, τέσσερις θεμελιώδεις αλήθειες: πρώτον, ότι το Κυπριακό Σύνταγμα έχει δοτό (ή ορθότερα «επιβληθέν») και αυστηρά συμβιβαστικό ιστορικό χαρακτήρα, δεύτερον, ότι το άρθρο 182 αποκλείει τη μεταβολή των θεμελιωδών του άρθρων (επαναλαμβάνει ο γράφων, με εξαίρεση την εισαγωγή του Άρθρου 1Α), τρίτον, ότι η νομολογία του Δικαίου της Ανάγκης δεν προνοεί σε όποια περίπτωση γενική αναθεωρητική ελευθερία και τέταρτον, ότι η ίδια η ιδέα της βασικής Συνταγματικής δομής μπορεί να λειτουργήσει ως πρόσθετος φραγμός ακόμη και σε τροποποιήσεις μη θεμελιωδών διατάξεων, τουλάχιστον, ακόμη, σε θεωρητικό πλαίσιο.
Συμπερασματικά, το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας δεν αποτελεί ούτε προεκλογικό χαρτί, ούτε χώρο λεκτικού αυτοσχεδιασμού ή/και διασκέδασης. Είναι ο θεμέλιος λίθος της ίδιας της Δημοκρατίας. Και ακριβώς γι’ αυτό, όποιος ομιλεί/γράφει για μεταβολή του οφείλει να γνωρίζει – και να λέγει- τι ακριβώς επιτρέπεται. Όλα τα υπόλοιπα μπορεί να είναι πολιτικά εύηχα. Συνταγματικά, όμως, παραμένουν άτοπα.
Και όλα αυτά, όχι υπό το πρίσμα πως η Βουλή δεν μπορεί να νομοθετήσει προς όφελος των πολιτών, αλλά πάντοτε στην βάση του Συντάγματος. Και ναι, μπορούν να έλθουν καλύτερες μέρες στον τόπο μέσω της Βουλής και είναι πεπεισμένος ο υποφαινόμενος πως θα έλθουν.
*Υποψήφιος βουλευτής Λευκωσίας
Κίνημα Οικολόγων – Συνεργασία Πολιτών
